刘家三年林权纠纷法院裁判有结论

    科左中旗保康镇刘氏三兄弟为争执17.9亩林权，对簿公堂三年有余。本案经科左中旗法院一审三次裁判，原告刘清仁两次上诉，两次被二审法院驳回上诉维持原审裁判；通辽市检察院提起抗诉被内蒙古自治区检察院决定不予抗诉；通辽市中级法院提起再审维持原判。时至今日此案终于尘埃落定。整个案件审理过程表明，正是科左中旗法院认真贯彻行政诉讼法，坚持公平、公正审理行政纠纷案件，使案件审判质量经得住历史和法律的检验。

    一、行政机关具体行政行为适用法律、法规错误应撤销

    本案的由来追溯到1983年，保康镇保六村刘清仁一家三兄弟，以刘清仁的名义与村委会签订合同，承包19.7亩农防林，并取得被告科左中旗政府颁发的林权证。2005年初，因交通部门修路占林地给予补偿，引发刘清仁、刘清春、王万琴（刘清仁之弟刘清河遗孀）对该林权的争议。2005年4月19日，刘清春、王万琴申请确权。科左中旗政府于2005年10月9日作出左林裁字（2005）第1号裁决：林权为刘清仁与兄弟三人共有，三方向旗政府申请更正、补办林权证。

    刘清仁不服（2005）第1号裁决决定，向通辽市政府申请行政复议。2006年3月28日，通辽市政府作出维持科左中旗政府（2005）第1号裁决的复议决定。刘清仁不服，于2006年4月24日向科左中旗法院提起行政诉讼。

    《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”；《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”；第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者设立的林权处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作”；第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属。”以上法律、法规均是旗政府处理林权争议案有关主体资格、行政程序以及实体裁决的法律依据。基于行政诉讼理论，具体行政行为无论是对被管理者赋予或剥夺权利、科处或免除义务、设定或取消资格，均应以相应的法律、法规为依据。正确地援引法律、法规是具体行政行为合法生效的要件。被告处理本案本该有明确的法律、法规依据，却在左林裁字（2005）第1号裁决书中对以上条款不引用，属于适用法律错误。 

    依法治国重在治“吏”，法律面前“官”民平等。行政诉讼就是要通过审查行政机关作出的具体行政行为的证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法等方面监督行政机关依法行政。只要是行政机关具体行政行为不规范，就应当受法律的调整。依照《行政诉讼法》第五十四条（二）项（2）目之规定，于2006年6月2日科左中旗法院作出判决：撤销被告左林裁字（2005）第1号裁决决定，责令在本判决发生法律效力后60日内重新作出具体行政行为。此判决宣判后，双方当事人均未上诉。科左中旗政府依照《森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第十二条、《林木和林地权属登记管理办法》第十七条之规定，于2006年7月28日重新作出（2006）第4号裁决：争议林木仍为刘清仁与兄弟三人共有，三方向旗政府申请更正、补办林权证。

    二、原告起诉违反行政“复议前置”程序应驳回

    刘清仁不服被告（2006）第4号裁决，未向通辽市政府申请行政复议，于2006年8月24日直接向科左中旗法院起诉。请求撤销被告（2006）第4号裁决。因本案在旗、市两级政府和林业主管部门之间几番周折，各方当事人情绪都比较冲动，不得不使合议庭成员慎重审查，在法律效果和社会效果的统一上绞尽了脑汁。

    首先是法律适用。《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。刘清仁直诉的理由是：本案的标的是人工林，不是自然生长的森林，人工林的林木权属与自然资源的土地、水流、森林不是一个相同的概念。人工林并非《行政复议法》确认的自然资源，所以不能适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。依照《行政诉讼法》的规定，当事人有选择复议或诉讼的方式来主张自己的权利，不存在行政复议前置程序，法院应依法予以审理。诚然，《行政诉讼法》第三十七条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。其实，刘清仁只知行政诉讼程序的一般规定，并未掌握法律的强制性规定，也就是本条第二款：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。《行政复议法》第六条第一款第（四）项规定，对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。刘清仁没有明确本“规定”的含义：当公民、法人或者其他组织在自然资源初始发生争议，行政机关要依法作出确认行为。当事人对该具体行政行为不服，可以选择申请复议或者“直诉”，不属于“复议前置”的情形；有关自然资源所有权或者使用权的初始登记，由行政机关颁发自然资源所有权和使用权证书的行为，属于行政许可性质。既不包括在行政确认范畴之内，又不属于“复议前置”的情形；刘清仁取得科左中旗人民政府核发的林权证，就已依法取得了“森林”自然资源的所有权和使用权。被告将该争议林权确认为刘氏三兄弟共有，实质视为行政机关的具体行政行为，侵犯了刘清仁已经依法取得的所有权和使用权。因此，本案适用《行政复议法》第三十条第一款规定的“复议前置”程序，应先行申请复议。原告所谓人工造林的林木不是自然生长的森林、不能适用《行政复议法》第三十条第一款规定的理由无法律依据，不予支持。

    其次是社会影响。对此类案件，法律之所以规定须复议前置，是因为行政裁决的前提是行政相对人对权属有争议，甚至有一定的历史渊源，对社会稳定影响较大。解决此类案件，需要掌握相关的专业知识，设立复议前置程序，不仅有利于上级行政机关及时掌握下级行政机关的工作情况，加强行政内部监督，而且使大量的行政权属案件及时解决在行政复议程序当中，可以充分发挥行政机关的资源优势，减少当事人的诉累，快速、便捷解决纠纷，这也是依法行政、构建和谐社会的需要。
基于以上两点，科左中旗法院审查认定，刘清仁的起诉不符合《行政复议法》第三十条第一款的规定。依照《行政诉讼法》第三十七条第二款、最高人民法院《关于执行[中华人民共和国行政诉讼法]若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项、《行政复议法》第三十条第一款之规定，于2006年9月4日作出裁定,驳回原告刘清仁的起诉。

    刘清仁不服，于2006年9月6日向通辽市中级人民法院提起上诉。通辽市中院二审认为，原审法院适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。驳回上诉，维持原裁定。之后，刘清仁按照程序即向通辽市政府申请复议。通辽市政府于2006年11月25日作出通政复决字（2006）第61号复议决定，维持被告（2006）第4号裁决决定。

    三、行政机关具体行政行为合理合法应维持
刘清仁不服通政复决字（2006）第61号复议决定，第三次向科左中旗法院提起行政诉讼。

    科左中旗法院经审理认为，行政机关具体行政行为合理合法应维持，从五个方面予以认定：

    （一）根据刘清仁所在村委会的证实和村委会给刘氏三家开具的采伐介绍信，以及原告妹妹刘淑珍、弟弟刘清生、村党支部书记王怀久、村文书李景发、村民吴连生、王德生和刘润德的证实，该争议林地属三家承包，共同经营管理，三兄弟共同受益的事实存在。证明发生争议之前双方当事人及村委会均对争议林木认可为共同所有。且证据之间能够互相印证。在被告核发林权证时，由于刘清仁向工作人员隐瞒了19.7亩林权为刘氏三家共有的事实，造成林权登记遗漏了所有权人。林业部门办证人员证实此事，被告为刘清仁颁发林权证的具体行政行为存在瑕疵。被告纠正本身错误的具体行政行为符合《林木和林地权属登记管理办法》第十七条的规定。原告提供的合同书虽是刘清仁一人属名，但是根据本案的其他证据，能够认定争议林木属三家共同承包的事实。

    （二）原告认为《林木和林地权属争议处理办法》已经废止，却不能提供相关证据予以证实，其理由不能成立。

    （三）被告裁决原告和第三人更正、补办林权证是依照《林木和林地权属登记管理办法》第十七条的规定：“发现林权证错、漏登记的或者遗失的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”。凡符合本条规定的情形，即可适用本《办法》。原告认为《林木和林地权属登记管理办法》无溯及力但无法律依据予以证实，其理由不能成立。

    （四）在一审法院判令被告重新作出具体行政行为时，2006年6月30日第三人再次向被告申请撤销原告林权证，此次属重复申请，其二人撤回的是重复申请，并没有撤回2005年的初始申请。第三人在没有撤销林权争议申请的情况下，被告重新作出具体行政行为并无不当。

    （五）原告以被告科左中旗政府重新作出的（2006）第4号与（2005）第1号裁决决定事实、理由和具体行政行为基本相同、违反《行政诉讼法》第五十五条的规定属程序违法、要求撤销被告（2006）第4号裁决。对此，本院认为，行政诉讼法理论中所谓“同一的事实和理由”中的“事实”是指具体行政行为所认定的事实；“理由”是指具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为的事实和理由部分只要改变了其中的一部分，况且被告重新作出的具体行政行为已有增加《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》和《林木和林地权属登记管理办法》等相当部分的改变，即不属于行政诉讼法第五十五条规定的“同一的事实和理由”。
据此，科左中旗法院依照《森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第十二条、《林木和林地权属登记管理办法》第十七条、《行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，作出判决：维持科左中旗政府左政裁字（2006）第4号《关于刘清仁、刘清春、王万琴林权争议的裁决决定》。
刘清仁不服，第二次上诉于通辽市中级法院。通辽市中院审理认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。根据《行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出（2007）通行终字第16号行政判决书，驳回上诉，维持原判。

    原告刘清仁对通辽市中级人民法院的终审判决仍然不服，申诉到通辽市检察院，通辽市检察院提起抗诉。内蒙古自治区检察院认为，本案是林权纠纷，是由第三人王万琴、刘清春申请科左中旗政府撤销以刘清仁名义办理的林权证，确认林权属三方共有。在均衡双方当事人的证据时，不能将刘清仁的林权证作为林权归其所有的依据。关于承办关系的一方主体是刘清仁个人还是刘清仁、刘清河、刘清春兄弟三人，发包方村委会的证明具有直接的证明力。同时，科左中旗政府在做行政裁决时，做了大量的调查取证工作，调查了八个证人，其中包括刘清仁的另外两个弟弟、妹妹。此外，还有三家共同到村委会开具的采伐介绍信，以上证据相互印证，形成证据锁链，足以认定共同承包的事实。科左中旗政府在核发林权证时，由于刘清仁的隐瞒行为，造成林权证遗漏了所有权人，故科左中旗政府为刘清仁颁发的100340号林权证的具体行政行为错误，其纠正错误的具体行政行为符合法律规定。
2008年6月30日，内蒙古自治区检察院以内检民行不抗（2008）41号“民事行政检察不抗诉决定书”决定：对刘清仁不服通辽市中级法院（2007）通行终字第16号行政判决一案不予抗诉。对内蒙古自治区检察院不抗诉决定刘清仁仍然不服，多次上访，曾在2008年奥运会期间进京被遣回。2008年10月，通辽市中级法院提起再审，于2009年5月作出裁判，维持科左中旗法院一审判决。刘氏家族历时三年的林权争议案终于划上了句号。